Moneta i budżet.
Trzeba nam poznać bliżej polską administrację skarbową w okresie świetności państwa. Głównym filarem potęgi politycznej jest skarb pełny.
Rozpoczniemy krótki przegląd spraw skarbowych od fundamentu ich, od kwestii monety, kwestii pieniądza dobrego i złego, czyli, jak wówczas mawiano: „podłego pieniądza”. Do niedawna kwestie te nieznane były zgoła umysłom polskim; zaledwie szczupluchna garstka uczonych wiedziała, co to jest pieniądz dobry czy podły, i jaką doniosłość posiada kurs zagraniczny monety… Doświadczenie arcycierpkie ostatnich lat spopularyzowało tę kwestie; może więc ustęp ten zajmie czytelników. Z dziejami administracji pozostaje w związku dlatego, że dalsze koleje jej, rozszerzenie lub skurczenie administracji publicznej, miało zależeć nader ściśle od losów… złotego polskiego.
Systemy monetarne, t. j. rodzaje pieniądza i określenie wzajemnej ich wartości, powstały wszędzie z wagi srebra, a mianowicie stosowane były do wartości jednego funta srebra. Pół funta srebra nazywano grzywną. Funty były jednak nierównego ciężaru w różnych stronach Europy; wszakżeż dopiero za naszych czasów zaczęto zaprowadzać w całej Europie jednakie miary i wagi. Krakowska grzywna srebrna ważyła 199 gramów (byłoby to na pieniądze z roku 1918 marek polskich 25; dawniejszych koron austriackich 35’8). Taką monetę można bić tylko ze złota, bo ze srebra byłaby za duża i za ciężka, Ale monety złote były bite aż do końca XIII wieku tylko w cesarstwie bizantyńskim; zwano je dukatami od cesarzów z dynastii Dukasów.
W całej zresztą Europie biło się tylko drobną monetę, t. zw. denary, których liczono pierwotnie 340 na funt srebra. Pogarszano jednak coraz bardziej stopę menniczą, a sami monarchowie psuli umyślnie stopę menniczą (w Polsce Mieszko Stary), tak dalece, iż niebawem denar nie był wart ani pięćsetnej części funta srebra, a więc ani połowy swej nominalnej wartości. Posunięto się jeszcze dalej, wybijając na pieniądze t. zw. brakteaty, blaszki lichego srebra tak cienkie, iż tylko po jednej stronie można było wybić stempel. Dopiero w drugiej połowie XIII wieku poczęto wybijać w mennicy francuskiej w Troyes monetę grubszą, licząc tylko 120 sztuk na funt srebra, czyli 60 na grzywnę; nazwano tę monetę z łacińska groszem, bo po łacinie grossus znaczy gruby. Grosze były wybawieniem dla kupców, poczęto się wszędzie za niemi ubiegać i wkrótce musiano je wszędzie wybijać. Około roku 1300 zaprowadzono je w Czechach, a potem naśladowano je także w Polsce. U nas wybijano t. zw. półgroszki, których liczono 96 na krakowską grzywnę srebra. Taki półgroszek dzielił się na 3 kwartniki po 3 denary; denar krakowski miał tedy wartość mniej więcej trzech halerzy marki polskiej z roku 1919 (ściśle: z lata 1919).
Tymczasem Wenecja zdobyła się na pieniądze złote (od roku 1284), a za jej przykładem poszła Florencja (stąd: floreny) i inne miasta włoskie. Około roku 1320 zaczęto wybijać złote monety na Węgrzech i te węgierskie złote „czerwone”, czyli „czerwieńce” stały się zasadniczą monetą do rachunków w całej środkowej Europie. Namnożyło się bowiem tyle fałszywych groszy (szczególniej puszczali je w obieg Żydzi), iż już nawet prawdziwym nie ufano. Wartość grosza opadała bardzo szybko, była zmienna, a więc nie nadawała się do handlowych obliczeń. Czerwieńce były zaś wybijane starannie i miały wartość tak stałą, iż zaczęto wartość grosza oznaczać według stosunku do dukata, czyli czerwonego złotego. Tak np. za Kazimierza Wielkiego liczyło się na dukat 14 groszy polskich, a za Kazimierza Jagiellończyka w r. 1470 już groszy 22, a zatem wartość grosza polskiego zmalała z czternastej części dukata na dwudziestą i drugą część.
Tak działo się z pieniędzmi w całej Europie. Wszędzie traciła moneta srebrna coraz bardziej na wartości, grosz znaczył coraz mniej i dlatego też zaczynają się wyrzekania na drożyznę. Kupcy bowiem sprzedawali nie według nominalnej wartości grosza, lecz według rzeczywistej, t. j. według kursu w stosunku do dukata. Za grosz coraz cieńszy i z coraz gorszego srebra dawali oczywiście coraz mniej towarów.
Bywało często w państwach zachodnich, że król umyślnie pogarszał monetę, wywołując dobrą, i przetapiając ją w mennicy na gorszą, ażeby mieć jak największe z mennicy dochody. Według pojęć feudalnych miał monarcha nieograniczone prawo dowolnej zmiany pieniądza i czerpania z tego dochodu. Przeciw tej zasadzie wystąpił uczony francuski Mikołaj Oresme w latach 1355–1358, bo głosił, że mennica stanowi własność nie króla, lecz państwa, a więc ludności, która na psuciu monety ponosi szkodę, a zysk szkatuły królewskiej niekoniecznie musi być zyskiem społeczeństwa.
Liczni uczeni mniemali atoli, że czym gorszy pieniądz, tym lepiej dla uboższych warstw społeczeństwa i sprzeciwiali się nawet poprawie pieniądza w imię sprawiedliwości społecznej, twierdząc, że dobry pieniądz, to tylko interes kapitalizmu. Wywodzono, jako lichy ale liczny pieniądz dociera do warstw ubogich w większej liczbie i powoduje taniość rzeczy najpotrzebniejszych do życia, zboża przede wszystkim; gdy tymczasem pieniądz dobry, t. j. wysoki stan waluty powoduje drożyznę, obciążając szczególniej lud wiejski i czynszowników. Było to mniemanie arcybłędne, jak to dzisiaj wie każdy, kto przebył biedę niskiej waluty ostatnich lat w Polsce. Kupiec i rzemieślnik, a następnie i rolnik dostosowuje bowiem ceny do kursu monety dobrej, choćby zagranicznej, i każe sobie wypłacać większą ilość monety lichej. Spodlenie pieniądza pociąga za sobą właśnie drożyznę bez końca i miary.
Rządy ówczesne uważały za obowiązek swój dbać o taniość. Tym się tłumaczy zamiłowanie do monety lichej i dozór nad kupcami, żeby cen nie podnosili ponad pewną normę. Kiedy w roku 1447 kupcy w Polsce powszechnie nie chcieli przyjmować brakteatów1, których wartość oznaczono z urzędu 18 na szeroki grosz praski czyli czeski, grożono im karami. A bito te brakteaty już tylko w imię dobra uboższych, żeby więcej zarabiali, a taniej kupowali!
Inny jeszcze środek miał dopomagać ludności przeciw wyzyskowi kupieckiemu, a mianowicie taksy na towary, ułożone przez urząd wojewódzki w porozumieniu z władzami miejskimi. Zaczęło się to w roku 1396 w Krakowie (przynajmniej nie znamy starszej taksy) i oznaczono z urzędu ceny na towary miejscowe. W roku 1423, zaprowadzono taksy takie w całej Polsce i niebawem rozszerzono je także na towary zagraniczne. Te taksy przetrwały w Polsce aż do XVII wieku, ale drożyzny oczywiście nie usuwały. Cena towaru zależy nie tylko od potrzeby zysku, ale od mnóstwa warunków, nieraz samemu kupcowi nie wiadomych; kupiec zaś musi cenę kalkulować według przewidywanej ceny, po której sam będzie musiał nabywać następny towar – a to będzie zależeć do kursu pieniądza. Mylili się prawodawcy ekonomiczni! Potem spisywano taksy regularnie dwa razy do roku – także na próżno.
Przesąd, jakoby pieniądz lichy mógł dopomóc ubogiemu, dlatego, że musi go być więcej i że ma się pieniądza dużo, prowadził konsekwentnie do drugiego przesądu, że powinno być jak najwięcej monety zdawkowej (tzw. „drobnych”). Na próżno Rada miejska krakowska zapytywana przez króla, oświadczała się przeciw temu w latach 1396, 1406 i później znów w roku 1489. Rajcy krakowscy twierdzili, że monetę zdawkową należy bić w miarę potrzeby do obrotu i przestrzegali przed nadmierną emisją. Ale inni sądzili, że to kupcy mówią tak w swoim tylko interesie, a przeciw interesowi ogółu, a zwłaszcza warstw mniej zamożnych, jak mówiono, wyzyskiwanych przez chciwość kupców. Były jednak – i są – głębsze przyczyny tych objawów.
Nastawał w XVI wieku okres nowożytnych pomysłów i reform skarbowych. Sama reforma podatkowa i administracji skarbu publicznego nie wyczerpywała jednak sprawy. Państwowa polityka ekonomiczna natrafiła w owych czasach na jeden jeszcze szkopuł, t. j. na deprecjację pieniądza. Ponieważ zjawisko to w sam raz dzisiejszego Polaka wielce interesuje (gdyż przerobiliśmy je na własnej skórze) – przyjrzmyż się więc, jak to było z tą sprawą za króla Zygmunta Starego.
Za stałą jednostkę monetarną przyjęto za Jana Olbrachta w r. 1496 t. zw. złoty polski. Uchwalono, że ma on być co do zawartości kruszcu równy dukatowi weneckiemu i węgierskiemu, i dlatego obliczono go na 30 groszy, bo tyle w sam raz wart był dukat w owym roku. Mennica nie wybijała jednak tych „złotych”; stanowiły one tylko jednostkę do obliczania (jakby dziś powiedziano: „złoty obliczeniowy”).
Kursowała w Polsce moneta najrozmaitsza, a bardzo wiele fałszywej (fałszowano ją głównie na Śląsku). Uczeni polscy i politycy wcześnie poznali się na tym, ze im większa jednostajność monety, tym lepiej dla kupców i dla ogółu ludności. Na czele tych dążeń stał Mikołaj Kopernik, największy astronom, a zarazem znakomity ekonomista – ten sam, który „wstrzymał słońce, a poruszył ziemię”. Polska wyprzedziła co do jedności monety wszystkie inne państwa stałego lądu Europy, bo – jak o tym była mowa – już w statutach Kazimierza W. jest mowa o tym, „by była jedna moneta”. Obok Polski jedna tylko Anglia mogła się poszczycić jednością monetarną.
Kopernik opracowywał w latach 1519–1525 pełen nowych myśli traktat o biciu monety (De ratione cudendae monetae), w którym „określił rolę monety wśród skrzyżowań interesów społecznych” i dokonał następujących odkryć naukowych, stwierdzonych następnie doświadczeniem wszystkich krajów:
Kopernik stwierdził naukowo, że moneta podła wypiera dobrą. Jeżeli istnieją przez czas dłuższy obok siebie dwie waluty, lepsza „zniknie” po pewnym czasie (wykupiona przez spekulantów). A zatem musi być w całym państwie jedna i ta sama waluta.
Drugie z jego twierdzeń opiewa, że spodlenie pieniądza jest klęską sprowadzającą upadek państwa. Zaznacza Kopernik, że dewaluacja nie działa wprawdzie na stosunki państwowe w sposób gwałtowny, ale burzy wszelkie porządki państwowe, działając stopniowo, skrycie a złośliwie na wszelkie a wszelkie stosunki społeczne; z razu jest to widocznym tylko dla umysłów bystrzejszych, ale zguba ostateczna nieuchronna, jeżeli się złu na czas nie zapobieży.
Po trzecie twierdzi Kopernik, że mennica nie powinna być uważana za źródło dochodu. Państwo powinno wyrzec się dochodu z mennicy, nie zarabiać na różnicy pomiędzy istotną wartością monety a jej szacunkiem, t. j. wartością obiegową, przez państwo nadawaną. Różnica między wartością a szacunkiem ma być jak najmniejsza; wystarczy tyle, żeby pokryć koszta wyrobu. Chodzi też o to, żeby spekulantom nie opłacało się przetapianie monet; dlatego musi być pewna domieszka aliażu, byle nie większa ponad konieczność.
Po czwarte, poucza wielki polski ekonomista, że zła moneta sprowadza drożyznę i wcale nie dopomaga warstwom uboższym. „Stąd to – pisze Kopernik – owe pospolite i wieczyste skargi, że złoto, srebro, zboże, płaca czeladzi, robocizna rzemieślników i wszystko, cokolwiek jest w użyciu ludzi, zwykłą przekracza cenę. Wszystko bowiem podnosi się lub spada zależnie od jakości pieniądza”. Przedający „nic na spadku monety nie tracą, bo częstokroć towary i wyroby swoje według wartości złota sprzedają”.
Kopernik twierdzi, że bez dobrej monety nie może być rozwoju państwa ani społeczeństwa. Dochodzi w swych uczonych wywodach aż do tego, iż nie tylko handel i rękodzieła muszą upaść przy podłej monecie, ale również nastąpić musi upadek nauk, a nawet musi się obniżyć poziom moralny społeczeństwa. Twierdzi, że wraz z lichym pieniądzem szerzy się w kraju lenistwo! Będziemy mieli jeszcze sposobność przekonać się przy rozważaniu spraw wieku XVII, że Kopernik bynajmniej nie przesadzał! Łatwo zrozumieć, że zły pieniądz osłabia siłę podatkową ludności i więcej państwo straci na ubytku podatków, niż zyska na dochodzie z mennicy. „Nie możliwe jest osiągnąć z bicia złej monety tyle zysku, ile jest straty z jej obiegu przez długie lata” – są słowa Kopernika.
Słusznie powiedziano o tej rozprawie naukowej Kopernika, że „co do zasad w niej zawartych takie czyni wrażenie, jakby dzisiaj była pisana; różni się od nowoczesnych tylko większą zwięzłością i ścisłością”.2
Są to cztery prawdy naukowe, stwierdzane odtąd wszystkimi doświadczeniami całej Europy. Praktyka wykazała, jako dobry pieniądz jest interesem nie kapitalizmu lecz wspólnym interesem wszystkich, całej ludności. Im gorszy pieniądz, tym więcej musi go wymagać rolnik za zboże, a kupiec za towary. Przy złym pieniądzu traci właśnie najwięcej ubogi; bogaty da sobie zawsze łatwiej radę. Bogaty odmawiał już w XV wieku przyjęcia złego pieniądza i liczył go według tego, ile był wart według kursu dukata; jeżeli się nie dało brać czy dawać według kursu, mógł bogaty cofnąć się, czekać, bo miał o czym przeczekać. Ale ubogi, czekający na każdy grosz, żeby go wydać natychmiast na kupno posiłku, nie mogący czekać, był zmuszony brać, co mu dali i brał brakteat po cenie nominalnej. Brał go więc według wartości wyższej, przesadzonej, a wydawał u kupca według niższej i dopiero tracił podwójnie! Kupiec przyjmujący brakteat dał mniej towaru i wyszedł na swoje.
Głos Kopernika znalazł echo i wpłynął na postanowienia współczesnych co do monety. Rozprawę swą przedstawił wielki astronom i ekonomista sejmowi pruskiemu, oświadczając się zarazem za tym, żeby nie bić w Prusach osobnej monety, lecz żeby przyjąć walutę polską, jedną na całe państwo. Tak się też stało.
Aż do początku XVI wieku bito w mennicy koronnej polskiej tylko półgroszki; sejm roku 1526 postanowił bić całe grosze. Ale dukat węgierski liczono wtedy już po 40 groszy.
Chcąc mieć własną jednostkę monetarną o większej a stałej wartości, uchwalono na sejmie 1528 roku bić z grzywny złotej krakowskiej 56 polskich dukatów. Tak powstała tedy polska waluta złota, co stanowiło dowód i rozwoju i rozumu ekonomicznego owych czasów. Nie na próżno żył i myślał dla owego pokolenia Kopernik! Nie zmarnowano jego talentu!
Pomimo usilnych starań, żeby ówczesne przesilenie ekonomiczne dało się ludności jak najmniej we znaki, nie zdołano jednak zapobiec deprecjacji. Dotknęła deprecjacja całą Europę. Jedyną monetą, która zachowała ciągle jednakową wartość stałą, był dukat. Wszystkie inne pieniądze przyjmowane były nie po cenie nominalnej, lecz według wartości rzeczywistej w stosunku do dukata. Ten zaś rósł w cenie coraz bardziej. Na tym zyskiwał rzeczywiście interes kapitalistyczny w obrotach wielkich, tracił zaś ogół ludności w interesach swoich detalicznych; drożały bowiem wszystkie te obroty życia powszedniego, do których nie dukat był potrzebny, ale grosz i denary.
Czerwony złoty rósł w wartość nadzwyczajnie szybko. Jak powiedziano, za Jana Olbrachta w roku 1496 wart był groszy 30. Przyjąwszy wówczas tę wartość dukata za złoty polski, mniemano, że przez to samo zyskuje się jednostkę stałą do rachunku, a tymczasem w dziewięć lat potem wartość dukata podskoczyła o dwa grosze, w sześć lat następnych o dalsze cztery grosze; w roku 1523 liczono za dukat groszy 38, a w r. 1526 już 40. Kiedy w r. 1528 wprowadzono dukat polski, już czerwony złoty wartał groszy 45, czyli półtora złotego polskiego. W ciągu lat 32 zyskał tedy dukat 50°/o wartości, a złoty polski w tym samym stosunku stracił na wartości.
I trwał ten prąd deprecjacji w całej Europie bez najmniejszej przerwy aż do początków wieku XIX. Pogorszyło się potem jeszcze bardziej, kiedy zaczęto bić znów lichą monetę. W wieku XVI dbano przynajmniej o wysoką stopę pieniądza i nie ciągnięto z mennicy zbyt wielkich zysków.
W ogóle – jak zobaczymy w następnych ustępach – sprawami skarbowymi zajmowano się w Polsce XVI wieku dużo i gruntownie – i co niemniej ważne, utrzymywano w tych rzeczach porządek. Świadczą o tym zaszczytnie nasze księgi skarbowe, dochowane do dnia dzisiejszego. Za panowania Stefana Batorego prowadzone już były bardzo szczegółowo, jak na owe czasy.
Księgi skarbowe, wykazując rodzaje i rozmiary wydatków za rok miniony, mogły służyć zarazem za wskazówkę przy żądaniu i uchwalaniu podatków na następnym sejmie; dostarczały bowiem materiału do obliczenia, ile będzie potrzeba pieniędzy przy potrzebach takich samych, większych lub mniejszych. Wykazy przeszłe mogły służyć do przewidywania dochodów i rozchodów przyszłych.
W roku 1571 sporządzono w skarbie koronnym z rejestrów poborowych księgę ogólno-państwową, z wykazem ekonomicznym wszystkich powiatów całej Korony, zawierającym w sobie wszystko, co tylko miało związek z opodatkowaniem ludności. Był to obraz stosunków skarbowych całego królestwa polskiego. W roku 1573 sporządzono podobną księgę dla skarbu nadwornego. „Jest to wykaz tak szczegółowy i tak dokładny, sporządzony tak umiejętnie, że odpowiada niemal zupełnie wszelkim wymaganiom rachunkowości skarbowej naszych czasów. Posiedliśmy w ten sposób materiał przygotowawczy do układania budżetu przewidywanych dochodów i rozchodów na rok następny. Już za króla Stefana sporządzano w zarządzie skarbowym takie przewidywania rachunkowe do pewnych szczególnych gałęzi (np. ile będzie kosztować uzbrojenie i utrzymanie piechoty na zamierzoną wyprawę moskiewską), a nawet argumentowano na sejmie w ten sposób za podwyższeniem podatku, argumentując wprost cyframi. Krok po kroku rozszerzano te przewidywania, oparte na doświadczeniu lat poprzednich, aż w roku 1590 wystąpiono z obliczeniami tego rodzaju ogólnymi, obejmując całość wydatków państwowych – czyli wystąpiono z budżetem”.
Jednej trzeba było jednak reformy zasadniczej, żeby dojść do nowoczesnego budżetowania: trzeba było podatki uczynić stałymi na dłuższy okres czasu. Wszelkie podatki sejmowe były tylko jednorazowymi. Dawne dwa grosze z łanu straciły znaczenie, zapomniano o nich, bo nawet nie warto by ich wybierać. Jedynym stałym podatkiem była kwarta, aleć płacił ją nie obywatel, tylko… skarb nadworny. Wszystkie podatki: poradlne, szos, czopowe, itd. bywały naznaczane nagle, dorywczo, pod wpływem potrzeby, nieraz naglącej. Taka nagłość musiała oddziaływać niekorzystnie na ludność, zwłaszcza na mieszczaństwo. Do ostatniej chwili nie wiedziano, czy w ogóle będzie tego roku podatek i jaki. Gdyby podatki były stałe, byłyby się mogły zmniejszyć. Dając stale z roku na rok, choćby nie zachodziła konieczna potrzeba, można było dawać znacznie mniej, bo i tak uzbierało się więcej, niż mógłby potem wynosić jednorazowy nagły podatek. A jakaż korzyść dla całej polityki państwowej, skoroby pieniądz był zawsze gotów w skarbie, uprzedzając niejako potrzebę! O ileż szybciej i dokładniej można by potrzebom uczynić zadość, gdyby zawsze jakaś znaczna kwota leżała w skarbie!
Dla nas to takie proste! My dziś wiemy, że skarb musi być zawsze pełny, żeby żadna potrzeba polityczna nie zaskoczyła państwa przy pustym skarbie, bo w takim razie wszelkie potrzeby muszą ulegać zaniedbaniu. My dziś wiemy, że państwo nie może szukać pieniądza, kiedy on jest już na gwałt potrzebny, bo w takim gospodarstwie utonęłaby polityczna siła państwa; państwo musi mieć pieniądz z góry przygotowany i leżący w zapasach skarbowych, przygotowany na wszelki wypadek. Ale my to wiemy nie dlatego wcale, jakobyśmy posiadali władze umysłowe silniejsze od poprzednich pokoleń, tylko wiemy to dlatego, że korzystamy… z ich doświadczenia. Łatwo wiedzieć coś lepiej, gdy się żyje o trzysta lat później!
Wiemy przeto i to, że przy stałości podatków łatwiej kulować sprzedającemu rolnikowi, czy kupcowi, czy przemysłowcowi. Ustalenie podatku przyczynia się do uregulowania całego życia ekonomicznego, cen produktów, płodów i wyrobów.
Słowem: budżetowanie (roztropne oczywiście!) państwowe dopomaga do wprowadzenia budżetowania w stosunkach prywatnych; skutkiem tego całe życie może oprzeć się na głębszych i trwalszych podstawach. Nastaje poczucie pewności, zwiększona możność przewidywania, a zatem zwiększa się też prawdopodobieństwo spełnienia nadziei; można snuć i układać plany na przyszłość, można być bardziej panem swego losu. Umiejętność przewidywania dostarcza następnie coraz dogodniejszych w walce o byt warunków rozumniejszym, umiejącym zabierać się do robót, wymagających lat całych wytrwałego oddania się.
Wszystko a wszystko ma swoje podłoże ekonomiczne. Budżetowanie jest podłożem ekonomicznym energii, zapobiegliwości, pewności siebie – a więc przymiotów stanowiących o wartości społeczeństwa, a w znacznej części o potędze państwa, przez społeczeństwo wytwarzanego.
Budżetowanie państwowe rozwijało się wszędzie bardzo powoli. W Anglii same zawiązki budżetu późniejsze są, niż w Polsce, bo pochodzą dopiero z końca wieku XVII, ale gdzież potem zaszła Anglia, a dokąd Polska? I w historii ma zastosowanie morał ze znanej bajki o żółwiu, który przegonił zająca, który… przespał czas wyścigów.
Feliks Koneczny, „Dzieje administracji w Polsce w zarysie”
(276)
